中共焦作市委办公室   焦作市人民政府办公室

印发《关于加强养老服务体系建设的

实施意见》的通知

焦办〔2022〕29号

各县（市、区）党委和人民政府、市城乡一体化示范区党工委和管委会，市委各部委，市直机关各单位，各人民团体：

《关于加强养老服务体系建设的实施意见》已经市委、市政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

                                              中共焦作市委办公室

                                             焦作市人民政府办公室

                                           2022年9月16日

关于加强养老服务体系建设的实施意见

为深入贯彻落实习近平总书记关于养老服务工作的重要讲话指示精神，牢固树立以人民为中心的发展思想，推动养老服务工作高质量发展，根据《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于推进基本养老服务体系建设的意见〉的通知》（中办发〔2022〕42号）和《中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发〈关于加强养老服务体系建设的意见〉的通知》（豫办〔2021〕33号）等文件精神，现结合我市实际，提出如下实施意见。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程，坚持以人民为中心，按照政府保障基本、市场提供多元化选择的原则，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，保障基本需求，扩大普惠性、基础性养老服务供给。依托太极故里、山水焦作、四大怀药等优势，引导社会资本进入养老服务领域，繁荣养老服务市场，提升养老服务供给能力，满足老年群体多样化、多层次的需求，加快形成居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，切实增强人民群众获得感、幸福感和满意度。

二、工作目标

到2022年年底，建设提升县级供养服务设施11个，实现每个县（市、区）至少有1处以失能、部分失能特困人员专业照护为主的县级供养服务设施（敬老院）；建成街道综合养老服务中心56个，实现每个街道有1处综合养老服务设施，嵌入式养老床位不少于50张；乡镇特困供养服务设施（敬老院）全部完成提升改造，逐步转型为区域综合养老服务中心；高质量建设175个社区养老服务设施、1013个农村幸福院，实现每个社区、千人以上行政村至少有1处养老服务场所，延伸居家养老服务功能。全市完成4000户老年人家庭适老化改造，各县（市、区）按照老年人数千分之七的比例确定任务量。到2025年，基本建成结构合理、覆盖城乡、多层次的焦作特色养老服务体系，我市养老服务主要指标进入全省先进行列。

三、主要任务

（一）建立健全法规政策体系

1.加强地方立法支撑。出台《焦作市养老服务促进条例》，完善相关制度，为养老服务业健康发展提供坚实法制保障。

2.强化标准化建设。严格执行养老服务设施建设、社区居家养老服务质量、养老机构等级评定、适老化产品等方面国家标准，制定完善我市地方标准，实现养老服务标准化、规范化。

3.增加政策供给。出台用地保障、财政补贴、人才保障等支持政策，着力破解制约养老服务发展的瓶颈，激发养老服务业发展活力。对养老服务设施建设、运营和政府购买服务过程中，涉及地方保护、排斥不同性质主体参与竞争等妨碍统一市场和公平竞争的规定予以清理。

（二）发挥政府主导作用

4.完善财政支持政策。市、县（市、区）政府要切实履行保障基本养老服务、引导发展普惠养老服务的职责，积极争取上级各项养老政策支持，建立养老服务资金保障制度，将发展养老服务经费作为重大民生支出列入财政预算。市县财政结合实际出台加大养老服务体系建设投入的政策，强化资金保障，全面落实养老机构和社区养老服务设施建设补贴、运营补贴、护理员补贴等各项养老服务行业补贴，市城区由市、区按照1∶1的比例承担，县（市）由县（市）财政全额承担。“十四五”规划期间按照政府购买服务或以奖代补的方式给予运营补贴。全面落实国家和省关于政府购买养老服务相关政策，为经济困难的失能、高龄独居等符合要求的老年人购买居家社区养老服务。

5.加快城乡社区养老服务设施建设。县（市、区）政府要通过新建、改造、租赁等方式，建设发展街道（乡镇）、城乡社区服务网络，到2022年年底实现城镇（乡镇）、社区养老服务设施全覆盖，提升居家社区养老服务能力。实施县乡特困供养服务机构改造提升工程，推动特困供养服务机构和失能照护机构转型为区域性养老服务中心。对经济困难的失能、残疾、高龄等老年人家庭，实施无障碍和适老化改造，配备生活辅助器具、安装紧急救援设施。

6.加快发展养老服务机构。督促指导公办养老机构按照国家有关规定制定服务标准和工作流程，实现科学管理、高效运行。公办养老机构优先接收经济困难的失能失智、孤寡、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人、为社会作出突出贡献的老年人，并提供符合质量和安全标准的养老服务。定期开展养老机构等级评定，建立健全养老服务标准和评价体系，加强对养老机构建设和运营的监管。

7.建立基本养老服务清单制度。市、县（市、区）政府要根据财政承受能力，制定基本养老服务清单，对健康、失能、经济困难等不同老年人群体，分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助、定期探访等适宜服务。清单要明确服务对象、服务内容、服务标准和支出责任，并根据经济社会发展动态调整。通过购买服务方式，支持和引导基层组织、社会组织等重点面向独居、空巢、留守、失能、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人开展探访与帮扶服务。

8.完善公建民营机制。政府投资建设和购置的养老设施、新建居民区按规定配建并移交给民政部门的养老设施、国有单位培训疗养机构等改建的养老设施，在确保国有资产不流失、养老公益用途不改变、服务水平不降低和满足特困对象集中供养需要的前提下，均可采取委托管理、租赁经营等方式，实行公建民营，加强监督管理。公建民营项目合作期限原则上不超过20年。引导养老运营机构早期介入、全程参与项目工程建设，打破单纯以价格为主的筛选标准，对于实施公建民营的养老机构可由所有权方以公开招投标等竞争方式确定运营方，也可由所有权方在主管部门的监督指导下，综合从业信誉、服务水平、可持续性等质量指标，直接选择具有广泛影响力和品牌效应的养老服务企业、社会组织作为运营方，开展品牌化、连锁化运营。政府要培育养老服务专业机构并指导其规范发展，引导其按照保本微利原则提供持续稳定的服务。

9.落实养老服务税费优惠政策。为履行政府财政对基本公共养老服务的保障责任，市县财政可以统筹本级返还彩票公益金，以及就业补助资金、社会救助资金、基本公共卫生服务补助资金、失业保险基金和财政安排的其他资金支持养老服务机构运营发展。各级财政、税务部门要不折不扣全面落实税费减免和公用事业收费优惠政策。

10.确保普惠服务。对于政府或国有资本投资并持有产权的社区养老服务设施，必须面向社会大众，为老年人提供成本可负担的普惠性养老服务，按照非营利性原则，结合当地经济发展水平，充分考虑市场供求状况、群众承受能力、政策支持和财政补贴情况等因素，确定合理服务价格或实行政府指导价，体现社会公益性。各级民政、市场监管部门要进一步规范养老机构服务收费行为。鼓励养老服务机构在做好养老服务的基础上，充分高效利用养老设施资源，弥补养老机构运营缺口，解决微利运营困难，减轻成本负担。

11.加强资产监管。政府投资的养老服务设施不得转让、抵押或挪用，不得从事与养老服务无关的活动，不得擅自暂停或终止服务，不得出租、出借、处置相关资产，保证其公共服务属性。凡利用公共财政投资的设施应在明显处预留悬挂标识牌的位置，建筑外观要具有可识别性，应使用政府确定的统一公共服务标识，不能以委托运营服务机构的品牌标识替代，让老年人清晰可见，安心享受服务。

（三）发挥市场主体作用

12.持续开放养老服务市场。推动社会力量成为养老服务供给主体，市场机制更加完善，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理，服务质量明显提升，养老服务业成为促进经济社会发展的新动能。吸引市域外资本投资健康养老产业，进一步放开市场，引进市域外投资者在我市投资兴办营利性养老服务机构及养老服务企业，在政策允许范围内，与非营利养老机构享受同等补贴和税费优惠政策。

13.鼓励社会资本参与。各级各相关部门要通过用地保障、信贷支持、补助贴息等方式，鼓励和引导各类市场主体参与养老服务设施建设、运营和管理。优化养老服务领域资金资源投入使用方式，多渠道构建项目回报机制，进一步调动社会资本积极性。

14.加强金融支持。金融机构要加强融资模式创新，开发针对养老服务业的信贷产品，提供差异化信贷支持。发挥创业担保贷款政策作用，对符合条件的个人和小微企业给予贴息支持。支持商业保险机构参与养老服务业发展。

15.优化投融资模式。积极采取公建民营、民办公助、政府与社会资本合作（PPP）等模式，整合各方力量，形成投资合力。研究谋划设立市级养老服务产业基金，引导国有资本、社会资本广泛参与养老服务发展。

16.培育壮大市场主体。充分发挥市场机制作用，提供多元化产品和服务。培育一批综合化、专业化、规模化养老服务机构，扶持一批带动力强的市级养老服务龙头企业，打造一批知名度高、影响力大的养老服务品牌。实施“养老服务+行业”行动，鼓励房地产、物业、家政、旅游、餐饮、教育、健康等行业市场主体投资兴办养老服务企业，鼓励社会组织积极参与，提供优质服务供给。加快康养产业发展，依托文旅优势，打造全国重要的康养目的地。发展银发经济，支持企业开发智慧、健康、养老、康复辅具等产品用品。鼓励有条件的县（市、区）建设老年用品产业园区，支持设立智慧养老服务技术研发机构，推动发展养老制造业集群。

17.优化运营服务模式。优化居家养老服务模式，建设线上智慧服务设施，及时精准掌握老年人需求，通过线下资源融合平台开展各类助老服务。加快智慧技术在养老服务中的推广应用，构建安全便捷的智能化养老服务基础设施体系。优化社区养老服务模式，立足日间照料、短期托养、服务居家养老等功能定位，完善设施、优化环境、提升服务质量。重点关注因陪伴缺失、身体不适等引起的老年人心理精神问题，弥补老年人精神文化生活缺失，满足心理关爱需求，缓解老年人孤独寂寞感。鼓励建设村级幸福院等养老设施，依靠农村社区、社会组织为老年人提供巡访关爱服务，支持发展互助养老模式，满足自理老年人就近就便养老需求。探索“以劳养老”新模式，把老有所为同老有所养结合起来，鼓励老年人继续发光发热。

18.创新慈善助老模式。弘扬传统孝道文化，实施中华孝亲敬老文化传承和创新工程，将慈善助老转化成为人民群众的自觉行为。充分调动第三次分配对养老服务工作的补充和创新助力作用，促使爱心转化为善行。各县（市、区）应广泛发动群众、策划助老项目、降低慈善活动门槛，探索多形式多载体的慈善助老募捐活动，以募集、捐赠、资助、义工、奉献时间（技能或专业知识）等方式形式，为农村幸福院等农村互助型养老服务设施的建设、运营提供充足的多要素保障，使其实现良性持续长远发展。使慈善助老成为人人皆可为、人人皆能为的爱心举动，在全社会营造孝老敬亲的社会氛围。

（四）建立完善设施规划建设管理体系

19.科学编制“十四五”发展规划。市本级编制全市“十四五”养老服务体系和康养产业发展规划，明确目标任务，强化保障措施，推动形成与人口老龄化发展趋势、现代化焦作建设进程相适应的养老服务体系。各县（市、区）比照市级，结合本地实际，因地制宜编制本级养老服务专项规划。

20.统筹编制空间规划。根据我市人口结构、老龄化发展趋势，在编制市、县两级国土空间总体规划时，按照人均0.2平方米的标准科学规划布局养老服务设施，切实保障养老服务设施用地。

21.强化规划实施。将民政部门纳入同级国土空间规划委员会，参与养老服务设施的规划设计审核和竣工验收。落实新建住宅小区配套养老服务设施规划、建设、验收、交付“四同步”机制。核定新建住宅小区项目用地规划条件时，同步提出配建养老服务设施要求。在拟定国有建设用地使用权出让或划拨方案时，将养老服务设施配建作为土地出让或划拨的前置条件。自然资源和规划部门应结合民政相关部门依据控制性详细规划提出居住出让地块的规划条件，明确养老服务设施配建相关内容，并在总平面图中严格落实。社区养老服务设施应在规划地块建设总量完工50%前开工建设。对未按规划条件配建养老服务设施的项目，不得组织竣工验收和核发相关证件。

22.科学规范设计。在设施建设中注重适老化设计和改造。盘活空置公租房、闲置的非商业区公有用房、培训疗养机构搁置用房等国有资源，优先用于建设养老服务设施。已建成住宅小区按照每百户不低于20平方米的标准配建养老服务设施。新建住宅小区按照每百户不低于50平方米的标准配建养老服务设施。对于配置养老用房达不到750平方米的新建居住（小）区，县（市、区）应按照“统筹规划、均衡布局、分级设置”的原则，统筹考虑，集中设置，避免出现设施分布小而散，难以满足使用管理需要的情况。各县（市、区）可在不低于上述标准的基础上，确定本地区的配建标准。

23.规范验收移交管理。承担配建任务的项目建设单位应将新建居住区配建社区养老服务设施纳入工程验收范围，并邀请主管民政部门参与竣工验收。对存在配建养老服务设施缓建、缩建、停建、不建等问题的，在整改到位之前不得组织竣工联合验收。新建住宅小区项目建设单位应于养老服务设施验收合格30日内向项目所在地县（市、区）民政部门无偿移交产权，并协助依法办理不动产权登记手续。民政部门按照谁运营、谁管理的原则，明确管护责任，强化管护措施，确保设施安全完好。

（五）完善老年人健康支撑体系

24.积极推进医养结合发展。深化医疗、医药、医保、医养、医改联动，建立健全医疗卫生机构与养老服务机构合作机制。支持二级及以下医疗机构转型，开展康复、护理以及医养结合服务。支持医疗卫生机构通过医养签约、嵌入医疗、医疗托管等方式将老年医疗健康服务向养老机构和社区、家庭延伸，鼓励有条件的养老机构内设医疗机构。鼓励基层积极探索相关机构养老床位和医疗床位按需规范转换机制。创建一批医养结合示范项目。

25.提高老年人健康服务和管理水平。加快推进综合医院老年医学科和老年医院、康复医院、护理院及医养结合机构建设。做实做细国家基本公共卫生服务项目中老年人健康管理和中医药健康管理服务，做好老年人家庭医生签约服务，鼓励开展个性化签约服务。加强老年人群重点慢性病的早期筛查、干预及分类指导，开展老年口腔健康、老年营养改善、老年痴呆防治和心理关爱行动。开展社区和居家中医药健康服务，促进优质中医药资源向社区、家庭延伸。加强老年健康知识宣传和教育，提升老年人健康素养。推进体育健身与养老结合。着力改善老年人体育健身设施条件，推广适合老年人的体育健身休闲项目，推动老年人健身生活化、科学化、常态化，努力使体育健身活动成为老年人的日常生活方式和自觉行动。

26.加强失能老年人长期照护服务和保障。探索建立从居家、社区到专业机构的失能老年人长期照护服务模式。按照实施国家基本公共卫生服务项目的有关要求，开展失能老年人健康评估与健康服务。发展“互联网+照护服务”，积极发展家庭养老床位和护理型养老床位，方便失能老年人照护。鼓励医疗卫生机构为居家失能老年人提供家庭病床、巡诊等上门医疗服务。

（六）建立完善人才保障体系

27.加强人才培育。鼓励有医疗、护理、家政等专业背景的技术院校开设相关专业，推进职业院校（含技工学校）养老服务实训基地建设。依托“怀川护工”建设，持续实施养老服务人才职业技能培训计划，到2025年，培养培训5000名养老服务从业人员。同时加强社会工作者在养老服务工作中的配比，实现每千名老年人、每百张养老机构床位拥有1名社会工作者。

28.尊崇养老人才。开展职业技能大赛并按规定给予奖励激励，增强其职业荣誉感。适时提高护理员岗位补贴标准，建立养老护理员入职奖励、职业激励等制度。加大先进典型宣传力度，在全社会营造认可养老服务人才、尊重养老服务人才的良好风尚。

29.配置公益岗位。按城市社区养老机构75周岁以上服务对象数量与公益岗位100∶1的标准提供政府公益岗位支持，并按当地政府明确的公益岗位工资标准发放补贴。

（七）建立完善综合监管体系

30.加强运营秩序监管。各相关部门要按照职责分工依法履行业务指导和监管职责，实行清单式监管，监管事项、监管措施、监管依据、监管流程、监管结果要及时向社会公开。完善养老机构备案信用承诺制度，营造平等参与、公平竞争的市场环境。

31.加强服务质量监管。建立养老服务质量评价体系，规范养老服务行为，提高服务质量。建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。制定行业职业道德准则，加强养老服务从业人员监管，引导其形成良好品行、熟悉掌握专业技能，不断提升服务水平。依法严厉打击以养老服务名义对老年人实施非法集资、欺诈销售等违法行业，切实保障老年人合法权益。

32.加强安全监管。督促养老服务机构压实安全主体责任。养老服务机构对依法登记、备案承诺、履约服务、质量安全、应急管理、消防安全等承担主体责任，其主要负责人是第一责任人。养老服务机构应及时排查整治建筑、消防、食品、医疗、特种设备等方面的风险隐患，建立完善养老服务机构突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等工作机制，不断提高养老服务、安全管理、风险防控、纠纷解决的能力和水平。

33.加强运营环境监管。打造便捷高效的政务服务环境，及时公布本地现行养老服务扶持政策措施清单、供需信息或投资指南。加快推进养老服务领域社会信用体系建设，建立养老服务失信“黑名单”制度，依法依规实施守信联合激励和失信联合惩戒，引导养老服务机构诚信守法经营。加大养老服务领域信息公开力度，建立养老服务质量信息公开清单制度，督促养老服务机构通过书面告知、在机构显要位置设置公示栏等方式，主动公开其基本信息、规章制度、服务项目、收费标准等事项，畅通群众监督渠道。

四、保障措施

（一）强化组织领导。健全党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务工作机制。成立由市委、市政府主要负责同志任组长，市委秘书长、市政府分管领导任副组长的养老服务体系建设工作领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在市民政局，定期研究解决养老服务工作有关问题。各县（市、区）要成立相应的领导机构，形成责任明确、领导有力、运转有序、保障到位的工作领导体制和运行机制，推动养老服务各项工作落地见效。

（二）强化各方责任。市、县（市、区）政府要研究制定具体工作举措，狠抓工作落实。民政部门要切实履行养老服务发展的牵头职责，相关职能部门要协调联动，细化工作措施，落实重点任务，合力推进养老服务发展。

（三）强化舆论宣传。依托各级各类媒体，大力宣传党和政府在加强养老工作、保障人民群众养老服务基本需求等方面的政策和措施，褒扬养老从业人员先进事迹与奉献精神，弘扬尊老爱老助老的社会美德，努力营造全社会关心、支持、参与社会养老服务体系建设的良好氛围。

（四）强化督导考核。将养老服务政策落实情况和工作任务目标完成情况纳入政府年度绩效考核范围，作为领导班子和领导干部年度综合考核评价的参考依据。将养老服务重点任务纳入市委、市政府重点督查项目，对落实工作积极主动、成效明显的，在资金安排、项目建设等方面给予倾斜支持；对推进工作不力的，采取约谈、通报批评等方式督促整改落实。